内蒙古草原有支歌，歌词中有句“草原就在我的梦里”，饱含对辽阔草原的深情赞美和向往。然而有一组数字却显示：因为工业开发及超载过牧等原因，进入2000年，内蒙古天然草原退化面积达到4626万公顷，占草原总面积的53%，并且每年还在以数十万公顷的速度退化和沙化。

    日前，记者从内蒙古农牧业厅有关部门获知，2011年，国家在内蒙古等8个省区率先启动了草原生态保护补助奖励机制政策，这是新中国成立以来在草原牧区投入规模最大、覆盖面最广、牧民受益最多的一项政策。这个政策被当地人普遍认为来得正是时候。截至去年底，草原植被盖度较2010年提高了6.52个百分点，连续3年稳定在40%以上，146万户、534万农牧民从中受益。内蒙古的草原补奖政策落实绩效连续4年被评为“全国第一”。

    因地制宜，不搞“一刀切”

    四子王旗脑木更苏木乌兰希热嘎查牧民额尔登没有想到，还在向他们宣传草原补奖机制和核对草场时，他就领到了一张“银行卡”，已经近4年了，每年在这张卡里都按时打入补助禁牧款73950元。他所在的嘎查草原沙化相当严重，昔日的草原已经变成了戈壁滩，生活生产条件极其恶劣，如遇干旱年份很难维持生计，需要到外地倒场放牧。草原补奖政策落实后，这里牧民的生活比过去好多了。

    早在国家政策还没有落地前，内蒙古就根据本地区实际制定出了《内蒙古草原生态保护补助奖励机制实施方案》。“内蒙古东西跨度大，草原类型多样，载畜能力差别很大。如果补奖政策只考虑面积因素，对草场质量好、载畜能力高的地区明显不公平，怎么使用和发放最科学，是我们主要要研究的。”有关部门对《农民日报》记者说。它的创新就在于以“标准亩”的计算方法，实行了农牧户补奖额封顶和保底措施、实施分期减畜等制度，并设立嘎查（村）级牧民草原管护员公益性岗位等。实践证明，这一系列实施方案避免了以往搞“一刀切”做法，符合实际，切实可行。最大限度地调动了地方落实补奖政策的主动性和积极性。政策实施第一年，内蒙古就实现了任务、资金落实两个“98%”的良好开局，并为连续4年政策落实绩效评价全国第一奠定了基础。

    与此同时，《关于严明纪律确保草原生态保护补助奖励资金安全发放的意见》等相继出台，从而达到了常态化监督和新政约束奖惩机制基本建立。再加上“一卡通”直接发放，对享受补奖的地区、类型等情况张榜公布，自治区财政部门又与移动通信部门联合为受惠农牧民免费开通了草原补奖资金到账短信服务，通过“一卡通”系统准确掌握资金发放额度和进度，进一步加强了社会监督力度，保障了资金的安全高效。

    随着草原补奖政策的顺利实施，牧民传统放牧观念逐步改变，保护草原已成为自觉，被动减畜正在向主动减畜、责任减畜、科学减畜方向转变，内蒙古草原生态得到了很大改善。据持续监测显示，草原补奖政策实施4年来，饲草料供给能力进一步提高，天然打草场为1.35亿亩，比2010年提高了1021万亩；草原补奖区草畜矛盾得到有效缓解，与2010年相比，草原补奖区牲畜头数下降了1428万羊单位，舍饲比例从2010年的58%，提高到2014年的65%，超载率也由2010年的24.14%，下降到13.32%。

    补奖资金有保障，环境民生双受益

    位于锡林郭勒草原镶黄旗文贡乌拉苏木阿拉腾毛都嘎查牧民张万贵一家，是草原补奖政策的最早受益者。2010年，张万贵一家收入不足3万元，草场严重退化。补奖政策实施以来，政府为张万贵补贴新建、修建砖木结构标准化暖棚8间、普通棚3间、人畜饮水用深水机井1眼，享受牧机补贴，购置了拖拉机、打草机。前两年张万贵还加入了察哈尔羊养殖专业合作社，现在每年有80头基础母羊，接羔100多只，去年年底收入就达11万多元。

    牲畜头数下降，效益却增加。据统计，补奖区农牧民收入显著增长，以呼伦贝尔市农牧民收入为例，2014年人均纯收入9990元，草原围栏面积4.41亿亩，各类草原畜牧业合作社1.3万家，入社农牧户124万户，较2010年分别增加了2625元，5273万亩，8049家和8万户。阿拉善盟阿拉善左旗沿贺兰山一带是国家重点生态保护区，是最早实施退牧还草工程的区域。由于牧民人口多，人均占有草场面积小，退牧户享受禁牧补贴相对较少。国家草原生态补奖政策实施以来，阿左旗沿山一带禁牧户政策性补贴收入由原来的400元~3000元增加到现在的3500元~1.2万元，牧民收入大幅增加，特别是结合项目还实施了农牧民养老保险制度。

    在资金调配时，内蒙古树立发展新理念，打好政策组合拳，除了在畜牧良种补贴、牧机购置累加补贴等多个方面给予配套资金外，要求地、县两级的资金配套，从保障入手，发挥政策微观调控作用，提标、扩面，使履行禁牧责任的农牧民有一份收入、一份社保、一份工作，子女升学教育有保障。同时，为了保证倾力落实，从2011年开始，内蒙古还将草原补奖政策落实情况列为盟市政府领导班子年度考核的重要指标。

    问题依然存在，亟待建立长效机制

    为准确掌握补奖新政实施成效，便于提针对性强、可行性强的政策调整意见，内蒙古从2011年开始，对补奖区域内的草原变化情况及120个典型牧户生产生活情况进行全面跟踪监测，建立了生态、生产、生活双向评估机制。“草原生态脆弱，破坏容易恢复难，恢复周期长，即使恢复仍然脆弱。5年的周期，对于生态退化草原，尤其荒漠化严重的地区，难以取得实质性恢复。牧民的生产周期很长，没了基础母畜，短时间根本缓不过劲来。”这些都是在评估中发现的问题。

    在今年的全国两会上，自治区人大常委会副主任李荣禧等多位全国人大代表提出了关于持续和完善草原保护和建设的建议。代表们也担心草原生态保护补助奖励机制一旦到期，牧民们“解禁”放牧，可能带来生态的倒退。此外，内蒙古自治区财政厅建议，建立草原生态保护补奖的长效机制，草原补奖政策在2015年实施满5年后，能作为一项长期惠牧强牧政策持续下去，形成稳定健全的草原生态补偿长效机制。

    根据对典型牧户的调研发现，就目前的补贴标准而言，很难满足广大牧民特别是禁牧区牧民的持续稳定增收的要求。针对补贴标准，牧民们也提出了自己的异议。现行的禁牧补贴和草畜平衡奖励标准均是参照2010年牛羊肉价格制定的，固定不变的补贴标准，与持续走高的生产成本和畜产品价格的矛盾十分突出。“尽快提高补贴标准非常必要，应综合考虑物价上涨、货币通胀等因素，建立草原补奖机制补贴奖励标准自然增长机制。”专家们建议，国家应根据肉食品价格的上涨和牧民家庭经营成本的增加，相应提高补贴标准。

    同时从近几年看，由于禁牧规模不足，部分退化和沙化严重的草原没能列入到禁牧范围，部分退化程度相同的草原出现了禁牧和草畜平衡共存的“插花草场”，不利于草原植被恢复，不便于管理。专家建议国家应增加禁牧补助资金，扩大禁牧面积，将所有退化和沙化草原均列入到禁牧范围。“以达茂旗为代表的地区，已经多年实施禁牧政策，天然草场植被恢复情况良好，个别地区天然草地已经可以适度利用。今后禁牧后的草场如何利用、怎么用、谁来用，怎么与国家补奖政策衔接，需要尽快提到日程上来。建议有序利用草场恢复程度较高的退化草场。在政策衔接上，逐步恢复的长期禁牧草场向阶段性禁牧草场转变，阶段性禁牧草场向草畜平衡区转变。同时建立严格的禁牧、草畜平衡制度落实管护队伍，加强管护力度，严禁超载、超时放牧。”自治区财政厅农牧业处认为。

    记者在采访中发现，因为草原补奖期限为5年，农牧民十分担心政策的改变，从而出现惜售牲畜现象严重，减畜决心不足。