17个涉农镇，50多万亩基本农田，涉及230个行政村，20多万农户和近50万外来务工人员，上海浦东不只是城，还有乡；

5年时间内，要完成村庄的全面综合整治改造，提升农村公共资源配置水平，让农民享受到与城市居民同质的生活环境；

城市化浪潮中曾创造出“更高、更快、更好”品牌的浦东，在城乡发展一体化时代，如何让广大农村既留住山水乡愁，又沐浴到城市化的阳光雨露，全面融入现代都市发展？

在城市化浪潮中，上海浦东新区创造的“更高、更快、更好”城市化品牌响彻大江南北，浦东因此成为国人仰慕的高地、中国向世界展示的窗口。

在城乡一体化时代，城市化独领风骚的浦东又将如何统筹城乡发展，自然而然成为众人关注的热点。

2005年，浦东新区被认定为我国首个综合配套改革试点地区，目标直指“率先消除城乡二元结构，实现城乡经济社会一体化发展”。

十年奋斗，浦东城乡一体化水平达到了什么程度？

“消除城与乡、乡与乡的差距，着重农业增效、农民增收、农村增色的有机结合，着重维护本地农民与外来务工人员的发展成果享受，是浦东新区区委区政府自2005年以来竭尽全力在干的大事要事。特别是自2010年以来，明确了覆盖基本农田区域内所有村庄改造的核心地位，城与乡、乡与乡之间的差距快速缩小，本地农民及外来务工人员生活市民化已成普遍趋势，从这个意义上讲，浦东新区成功地把‘更高、更快、更好’这个城市化品牌延伸到了城乡一体化事业中去了。”浦东新区分管“三农”工作的副区长陆鸣说。

曾在城市化进程中落伍的村镇，如今又找回了昔日的荣光

“金大团”、“银新场”、“铜惠南”、“铁周浦”，这一串独特的称呼，生动描述了浦东大地上各个乡镇曾经的地位，而与地位相连的那些光辉与荣耀，即便是在上了岁数的“老浦东”的记忆中，也早已模糊，行将消失。

农耕时代的光辉与荣耀，被城市化浪潮席卷得面目全非。离中心城区越近，含金量升得越快，而那个曾经大贾集聚商铺林立、解放前拥有浦东南片唯一开往上海班船的“金大团”，因远离中心城区，坚守着农业，早已徒有虚名。

因为“三十年河东三十年河西”的强烈反差，大团镇成为记者探寻浦东新区城乡一体化进程的第一站。

一路走过被大片大片桃林环抱的团西村、果园村、扶栏村，只见这些2012年才启动村庄改造的村，村道变成了五六米宽的新公路，干净整洁，村街路灯整齐有序，河道水清岸洁，每一个角度都是一幅美图。

若是桃花盛开的季节，这乡村的美不知会让城市居民生出怎样的惊叹！记者一边留意着眼前的美景，一边沉思着。

“因为村庄改造，连续5年的上海桃花节开幕式都在大团举行，大团特色农业产业和生态旅游业附加值得到最大化开发，金大团的金字招牌再次在上海市民中响了起来，如果不是并入浦东，不是区委区政府实施《浦东新区村庄改造五年行动计划》，金大团昔日的光辉与荣耀不知到猴年马月才能找回来。”身兼大团镇文化服务中心和村庄改造指挥部两个主任岗位的夏德新打断了记者的思绪。

不是夏德新一个人把大团镇找回昔日的光辉与荣耀归功于并入浦东新区，在采访中，记者发现，原属南汇区现俗称为浦东新区南片的所有干部群众都这么认为。

2005年，浦东新区被认定为我国首个综合配套改革试点地区之后，便开展了村庄改造，对农民最关切的农村道路、污水治理等八个方面进行全面彻底的整治改造，到2009年，连续三年的村庄改造行动，基本填平了“陆家嘴胜似欧洲，农村地区形如非洲”的城乡鸿沟，向“率先消除城乡二元结构，实现城乡经济社会一体化发展”的目标迈出了扎实一步。

2009年，上海市委市政府决定浦东新区和南汇区两区合并，这一决定，彻底改变了浦东新区的社会经济结构，而最大的变化，是城乡结构。域内已经没了农业大镇的浦东新区，一下子多了17个涉农镇，基本农田达到50多万亩，基本农田区域内的行政村达到230个，这里除了生活着20多万户农村户籍居民，还有城市化、工业化迎来的近50万外来务工人员。  

更让区委区政府揪心的是，城乡结构巨变，导致此前一日千里的城乡一体化水平一夜回到起点，而且，面对的不仅是城与乡的差距，还有北片与南片乡与乡、村与村之间的较大差距，面临着城乡一体化必须要突破的农村业态、城乡生态、农民心态的三重考验。

浦东城乡一体化何去何从，考验着区委区政府的胸怀、诚意和决心。

时任浦东新区区长姜樑数次深入浦东南部农村，就农村环境、公共资源配置、基础设施等情况开展调研并指出，在总结原浦东村庄改造经验的基础上，结合南部农村实际，制订村庄改造全覆盖的计划。

2010年3月，浦东出台《浦东新区村庄改造五年行动计划》，明确村庄改造是城乡一体化的核心，从2010年起，由区镇两级政府出资，区政府出大头，5年内完成基本农田区域内所有村庄的全面综合整治改造。期望通过村庄改造，将基本农田区域永久保留的村庄打造成为浦东特色的“江南水乡、田园风光”，达到路宽敞、门清洁、岸整齐、桥安全、宅干净的基本标准，让农村居民享受到与城市生活同质的生活环境。

让农村居民享受到与城市生活同质的生活环境，已超越了普通意义上的村庄改造，而是从提升农村业态、城乡生态、农民心态出发，强化浦东新区公共基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、公共财政向农村倾斜、城市文明向农村拓展。

“当年区、镇领导拿着规划图来村里作动员，村民看到图纸上那些几十年没变的两米多宽的泥石路改成了五六米宽的双向通车公路，被当成垃圾场的河道改成了景观河道，而且村民不用出一分钱，哪敢信啊！短短几年，图上画的都变成了实物，小车开到家门口了，蜜桃瓜果集中上市也不用为运输发愁了，双休日节假期城里人开着车来村里吃喝玩乐，晚上妇女们也跟城里人一样在明亮的路灯下跳舞了。”大团镇赵桥村72岁的刘汉新说着村庄改造带来的一系列变化，脸上堆满了笑意。

如果赵桥村是大团镇的一个缩影，那么，大团镇就是浦东新区的一个缩影，记者从北到南，经过一村又一村，有2010年便完成改造的村，有正在改造施工的村，这些形态特色各异的村庄，经过基础设施改造和政府购买公共服务，都像脱胎换骨一般，形成了各自的定位，有的是服务城市型，有的是产业结合型，剩下的就是自然生态风光型，与城市做着各自的融合。

浦东新区农委主任、新农村建设联席会议办公室主任王正权告诉记者，浦东从一开始咬定村庄改造，而后不断在深度上做文章，并辐射到基本农田区域的所有村庄，最后明确村庄改造是城乡一体化的核心地位，和这一个过程相辅相成的，是农民先享受到了比城市居民更好的生活环境，而后通过业态、生态、心态提升，逐渐融入到城乡一体化发展新格局当中。

王正权的话，揭示了浦东城乡一体化的高度。

75%的时间精力用于做群众工作

众所周知，消除在体制的藩篱下长期累积的城乡差距问题，必须在政府主导下走以城带乡、以工哺农的道路。但来自全国各地城乡一体化探索的信息表明，政府出钱出力为民富民，如得不到农民的支持，再好的出发点也有可能被误读。要解决好这个问题，除了依靠制度，更要注重方法。

5年完成50多万亩基本农田区域内17个镇230个行政村的改造，涉及20余万户农户的利益，投资额近70亿元，如此量大面广的城乡一体化工程，每一个工程又都涉及农民的承包地、宅基地，浦东是如何形成合力，又是如何将这种合力体现在行动中，从而“更快”地实现城乡一体化的目标的？

从区级层面，浦东组建了由发改、财政、城建等9个相关部门及相关镇组成的区新农村建设联席会议及办公室，统一协调，在镇级层面相应成立“村庄改造办公室”及村庄改造指挥部，在资金方面，明确由区镇出资，区级出资额甚至达到85%，有了这两个方面的保障，还不够吗？

记者来到惠南镇村庄改造指挥部时是下午3点，大门口矗立的大幅告示牌清清楚楚标示着2013年惠南镇村庄改造项目及分工，走进指挥部大楼，楼道墙上又是两块大牌子，左边是惠南镇村庄改造五年计划示意图，五种不同的颜色各自对应着改造时间、行政村数量、村民小组数量、区域面积、受惠户数、人数，而右边一幅则是村庄改造之后的美景图。

“明年再努力一年，惠南镇将全面完成村庄改造计划，城乡一体化水平将达到一个全新的高度，这一成果真是来之不易。”自开始村庄改造工程以来一直在指挥部一线工作的惠南镇村庄改造办公室副主任陈隽平谈到村庄改造，不胜感慨。

“村庄改造的第一年惠南几乎交了白卷，当时以为政府出钱为民办好事，农民应该积极拥护，让出点承包地宅基地没多大问题，这样的想法真是剃头挑子一头热，一开始农民只是袖手旁观，工作很难推进，后来，我们尝试着群众工作在前，项目推进在后，终于打开了局面，现在测算下来，基本上每个项目用于群众工作的时间精力达到75%。”惠南镇农技推广中心主任兼惠南镇村庄改造办公室主任陆仲平说。

五年完成村庄改造，项目之大内容之多，已全面考验着基层的干部们，还要花75%的时间精力去做群众工作？

“不单惠南如此，浦东每个乡镇的情况都差不多，这是区政府对这项惠民工程的主观要求，也是这项惠民工程的客观要求，如得不到群众的支持改造项目寸步难行。”陈隽平说。

两位主任的话，让记者对浦东村庄改造中的“五个不通过”原则有了更深刻的理解。

没有村民户代表大会75%以上代表同意，项目申报不通过；设计方案与现场存在较大差异，评审不通过；建设方案不公示或公示后群众意见较大，立项不通过；项目建设期间引起群众不满反映较大，验收不通过；决算与审计结果有较大差距，资金清算不通过。

这五个不通过原则，实在是把群众路线制度化了。在采访中，记者还了解到了众多行之有效的群众路线工作方法。如项目建设中广泛发动村民担任志愿者、监督员，形成动态巡查机制，邀请八位同志专门组建了村庄改造巡查组，项目综合验收除邀请人大代表、政协委员以外，还专门邀请群众代表参与，等等措施不一而足。

正是有了组织机构和体制机制保障，强化了群众路线的工作方法，浦东能更快更好地实施村庄改造。

从2010年到2013年，浦东新区村庄改造惠及17个镇、193个行政村、16.38万户，2011年以来，有5个村申报住建部“中国人居环境范例奖”，有2个村创评农业部“美丽乡村”，有3个村获评上海市十大“我最喜爱的乡村”。

为了多视角地倾听民声、体现民意，总结村庄改造成功与不足，2012年，区新农村联席会议办公室聘请了上海金融大学绩效评价中心对村庄改造前三年的工作进行了整体的绩效评价，评价分为89.87分。自2010年以来，新区新农村建设联席会议9个成员单位的相关同志在耗资巨大的村庄改造期间，没有一封反映不良行为的人民来信，没有一个举报电话。

“在事关一体化成败的长效管理上，浦东再次依靠群众路线探索出了一些好的经验和做法。”一直在村庄改造工程中扮演前线指挥官角色的区农委副主任龚重苏，谈到村庄改造群众路线问题，体会特别深刻。

体系化制度奠定城乡一体化基石

设施的延伸，服务的覆盖，财政的倾斜，文明的拓展，是提升乡村地位填平城乡差别鸿沟的好举措，但从长远来说，如何让乡自觉地与城融合，自发形成特色发展模式，是城乡一体化走向更好的关键所在。

经过八年努力，浦东探索出了一套相对完善的制度体系，记者发现，因为这套制度体系，浦东才得以在“更高、更快”的同时，夯实了“更好”的基础。

在浦东新区农委了解到，浦东村庄改造的制度体系被归纳为“1+10”综合管理制度。“1”指的是浦东首创的《村庄改造工作手册》这个核心，而10项主要制度则包括长效管理制度、监督管理制度、资产管理制度、差别化财政扶持制度、招投标制度、资金和财务管理制度、绩效评估制度、造价咨询制度、跟踪审计制度、复合验收制度。

有了“1+10”综合管理制度，便有了统一的村宅整治、河道整治等方面的工作标准和要求，实现了项目操作管理的标准化，形成了专业管理与村民自我管理相结合的长效管理模式，形成了“专业监管、部门监管、巡查监管、群众监管、社会监管”的立体监管网络，明确了村庄改造项目建设形成资产的权属界定和管理移交的程序以及使用、变更和处置办法，等等。

浦东众多的干部告诉记者，因为有了这套制度体系，一切工作在阳光下运行，一切监督也在阳光下执行，培养锻炼了一批干部，还缓解了干群矛盾，浦东因此迎来了更加和谐的发展时期，乡村之间则形成了你追我赶的良好态势。

“2008年前村庄就像盲流集聚地，脏乱差，现在则像自然风光别墅区，不但本地农民享受到了比城市居民更好的生活环境，连大量外地务工人员也享受到了这一切。”2007年到曹路镇新星村新火村做联合支部书记的张毅，参与并见证了2008年以来村庄改造所发生的巨变，话语中充满自豪。

新星村新火村地处城郊镇曹路镇最南端，840户人家，户籍人口2510人，而外来人口有7000多。从作为浦东新区第一批村庄改造村之一，到上海市美好家园示范村，只短短五年时间。

走进新星村，文化中心内广场、村民学校、农家书屋一应俱全，集贸市场、茶室、中心绿地和漂亮的村宅融为一体，穿村而过的小河律动着水乡情趣，村庄不是像自然风光别墅区，实实在在就是一个自然风光别墅区。

很明显，对于由5个自然村落14个村民小组构成的村，外来务工人员3倍于本地户籍人口、村集体年收入达到2000万元的村，没有一套成熟的管理体系，显然是无法维系的。

“因为村庄改造早，刚开始感觉很有优越感，自从2010年浦东全面推进村庄改造工程以来，各镇的农村发展很快，特别是农业产业特色村发展势头迅猛，新星新火只有不断强化长效管理，继续加大基础设施建设维护力度，才能保持领先地位。”张毅说。

随着浦东村庄改造的全面推进，成了明星村的新星村时刻面临着如何保持领先的压力。

为此，新星村探索出台了上海首个村级长效管理制度，并为之专门组建了由“4050”人员构成的60人保洁绿化、保安队伍，还形成了一支义务志愿者队伍。

一位不愿透露姓名的村民告诉记者，村庄管理好了，外来人员愿意安居在这里，工业用房、民居的出租率及租金更高了，村里那些年龄偏大的人也都干起了保洁等稳定的工作，村里人的生产生活和城市街道居民真的没有什么两样了。