冯献 李中

2010年中央一号文件以“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”为主题，明确提出要推动资源要素向农村配置。同年10月，党的十七届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确要求“完善城乡平等的要素交换关系”；2012年十八大报告提出“加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。这不仅点出了我国现代化进程中不平衡、不协调的问题，同时强调了正是城乡二元体制障碍阻碍了城市资源要素向农村配置，农村要素市场化程度过低，进而导致城乡要素不平等交换的局面。

城乡经济社会的全面、协调和可持续发展，关键在于要素的合理配置。深刻认识和全面把握制约我国城乡平等要素交换的体制障碍，破解城乡二元经济结构，优化城乡要素配置，建立城乡平等的要素交换关系，是正确处理城乡关系、推进城乡一体化的关键问题，是实现“四化”同步推进的重要方面，对全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会具有重要意义。

一、制约我国城乡平等要素交换关系的体制障碍

（一）土地市场发育不完善，阻碍城乡土地要素公平交换

我国现行法律规定，农民只有土地经营权，产权归集体所有，国家法律规定国家有权利征收集体用地。另一方面，从法律的角度上赋予地方政府征收土地的权利，使政府在征地过程中居于核心地位。土地需求方的垄断，导致了土地一级市场和二级市场的剪刀差，导致土地市场发育的不完善，阻碍了土地要素的公平交换。

（二）正规金融主体缺位，制约城乡资本要素公平交换

在现实运行过程中，正规金融机构的职能分工存在严重错位，造成我国农村金融供给主体少，缺乏合适有效的金融机构为农村和农民提供金融服务，农村金融需求难以得到满足。

（三）公共服务体系不完善，限制农村劳动力要素自由流动

一方面，城乡二元的户籍制度加大了公共资源均衡配置的难度。另一方面，缺乏城乡统一的劳动力市场，影响了城镇化质量。从城乡人口流动来看，游离于社会保障体制之外的2.6亿农民工仍难以融入城市，“候鸟”式的迁移方式仍在继续，阻碍了农民工市民化进程。

二、完善城乡平等要素交换关系的几点建议

完善城乡平等要素交换关系，应以科学发展观为指导，要以体制改革和创新为手段，充分发挥市场在统筹城乡配置中的基础性作用，强化城市的辐射带动能力和企业的吸纳聚集作用，不断加强政府的引导和宏观调控，综合运用法律、经济以及行政手段，促进城乡要素公平交换和公共服务均等化。

（一）加快建立健全农民增收长效机制，促进农民持续增收

一是建立财政支农资金的稳定增长机制。尽快制定《中华人民共和国农业投资法》，出台农业补贴条例，进一步完善现有的直接补贴措施。

二是积极推进支农资金的整合。按照全国主体功能区规划和现代农业发展规划，明确不同区域农业产业发展的支农资金的重点投向，公布年度项目编制指南，指导支农资金整合。

三是加快农业产业支持体系的构建。不断完善农业基础设施建设、农业政策服务体系、农业投入品补贴、农业投资补贴以及市场政策，努力提高农业综合生产能力，确保国家粮食安全。

四是努力提高农民在收入分配中的比重，特别是要提高农民在土地增值收益中的分配比例，推动农产品价格形成机制，使农户在收入分配格局中获得更多实惠。

（二）加大城乡统筹发展力度，推进城乡一体化进程

一是深化土地制度改革，完善农村土地市场建设。一方面要加快土地确权，加快推进征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例；一方面要培育和开辟土地承包权流转市场，允许农民的土地承包经营权进入一级市场，实现“依法、自愿、有偿”流转，在家庭承包经营体制基础上建立起土地承包权的市场流转机制，形成土地集约经营和规模经营。

二是改革现有户籍制度，建立健全覆盖城乡的公共服务体系。一方面要消除户籍制度，加快消除附着在户籍之上的劳动用工、住房、教育等不合理的制度，逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度；一方面要加快城乡统一的劳动力市场建设，加强工资形成的市场机制和集体谈判制度的劳动力市场制度建设，逐步建立保护农民工合法权益的长效机制。

（三）创新农村金融体制改革，优化农村金融资源配置

一是优化金融资源对农村配置的组织结构。积极发挥政府的导向作用，加大各种政策措施力度，推进金融机构供给主体多元化。

二是增加农村金融市场资金供给来源。加快建立约束和利益补偿机制，引导信用社和商业银行资金流向农村，制定社区再投资法规，控制资金通过商业银行流出农村。

三是进一步完善农村金融法规，建立以财政和税收为主要内容的农村金融政策扶持体系。

四是加快农村信用体系建设。政府在继续鼓励农户自愿互助担保的同时，要加大财政扶持，催生一批专业性的农村信用担保机构，多渠道筹集担保基金。

（作者单位：冯献中国农业科学院农业经济与发展研究所李中中共北京市委党校）